杨保军：中国新型城镇化战略
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纯干货，不啰嗦
杨保军
住房和城乡建设部总经济师
中国城市规划学会副理事长
编者按：
杨保军在评论新冠疫情防治的规划举措时，从新型城镇化视角提出：
我国应继续坚持以城市群、都市圈为主体形态，以优势地区、中心城市为重点的总体方向，并使数量、规模相对适宜，空间相对均衡。
城市群治理不能只把关注的重点局限在经济合作、生态治理等看得见的领域。医疗资源配置应更加网络化、多中心化。
重视“15分钟生活圈”，上下结合、动态多元地提升全社会在突发公共卫生事件中的应对能力。
——新型城镇化是治理能力现代化、应对大型突发公共事件的必由之路。以人的健康美好生活来发展，是新型城镇化的核心要义。
若干年前美国有经济学家曾经预言，影响21世纪的有两件大事：一个是美国的高科技，另外一个是中国的城镇化。
在当年听到这句话的时候，我们只是知道中国即将迎来城镇化快速发展的时期，但是它对于世界到底有什么影响呢？那时，还没有今天这样体会深刻。
近现代的世界史可以看成是一个全球城市化的历史进程，从西欧开始，走向其他的地区。
有一点毋庸置疑，近30年以来世界城市化的主场转移到了中国，2009年全世界城镇化水平超过50%，也就是说，这个世界从这一年进入城市时代。
城市化的进程随着技术的进步、信息的传播而加速，从早期的英国大约用100年的时间完成，到了德国是80年，墨西哥45年，韩国35年……越往后就加速。
所以世界历程上规模最大、速度最快的城镇化进程发生在过去的30年，平均一年有1000多万人由农村进入城市，再带来经济发展、脱贫的同时，也给城市基础设施环境造成一定的压力。
这个加速在中国的城镇化当中体现得更为明显，到2018年中国的城镇化水平将近60%，城市人口规模达到8.3亿，这是一个很大的数字。
这样一个高度压缩的城镇化进程，它同时面对许多问题，在有限的时间压缩。
世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程；
从1990年-2018年，中国城镇化率的提升速度近30年间近乎一年一个百分点；
2011年，城镇化率首次超过50%，城镇人口规模约6.7亿，中国社会结构开始发生历史性变革;
2018年，城镇化率59.58%，城镇人口规模约8.3亿。
到了今天我们为什么要提新型城镇化？
中国前30多年的城镇化模式它是不可持续的，所以我们要进入“下半场”。进入下半场，既有历史发展的阶段性特征，也有我们面对的一些资源环境的压力和挑战。
一个国家的基本国情形塑了一个国家的城镇化模式和进程。要对中国的城镇化有深刻准确的理解，就必须要了解中国国情的特殊性，有几个特点：
1.中国城镇化有超大的规模体量
人口规模世界第一
-2018年 全国总人口 13.95亿，约占全球1/5
-城镇人口 8.31亿
世界第二大经济体
-2018年全年GDP 90.03万亿元人民币
-同比增速 6.6%
国土面积世界第三
-国土约963万平方公里，领海约470万平方公里
-相当于整个欧洲的国土面积
中国人口规模世界第一，经济体量世界第二，国土面积世界第三，这三个要素放在一起来思考，一般的经验不容易理解。
中国总人口甚至超过欧洲，在欧盟是十多个国家，中国是一个国家，但是又有不同。
2.高度紧张的人地关系
2014年全球耕地统计图（人均公顷数）
图源：联合国粮农组织
人均少，资源相对短缺
-人均耕地面积仅为0.1公顷，不到世界人均水平的1/2，欧洲的1/4，世界排名第126位
可开发后备资源少
-全国耕地后备资源多以零散分布的耕地为主，集中连片的后备资源仅占总量的35.3%
尽管中国的国土面积很大，可是适合人居高质量的空间占比不高，平原地区占比不到20%，有大量的高海拔地区、荒漠等等。
怎么样有限利用好中国有限的资源，就要推动经济的可持续发展，还要为我们的老百姓提供宜居的空间，这是一个挑战。
在中国推进城镇化进程当中，人地关系是高度紧张的，在中国思考问题必须掌握一个原理，即大数定理，任何一件事情哪怕是再小的，如果你考虑到14亿人口，它就是一个很大的事。
反之再大的数如果除以这么大的人口基数，人均就很小，这是我们思考中国问题的时候需要注意的。
3.显著的区域产能差异
中国的东南西北差距很大，早年地理学家胡焕庸划了一条线，把中国分成东西两部分。
这条线有它的规律在，东部的空间土地面积占40%，人口占了94%，西边占60%，人口仅有6%，这条线经过这么多年将近100年，这个比例几乎没有太大的变化。
这就说明地理环境如何影响人们的经济行为，我们怎么应对区域的不平衡，这也是中国需要考虑的。
4.中国特有的城乡二元结构
中国的城乡二元结构，加上中国的土地、税收、制度一定程度上也影响到中国城市化的进程和规律。
比如中国的城市对土地财政依赖很严重，甚至很难摆脱，这也是需要我们下一轮要改革的地方。
如果不能够有效转型，城市的可持续发展成为一个很严重的问题。
城乡二元户籍制度
-农业户口与非农业户口之分,城乡的收入差距大
-2.88亿农民工在城市的公共服务保障缺失
分税制与土地财政
-中央财政与地方财政之分
-土地财政使得中国城市成为增长的机器，但却是低成本、高速度、粗放式的增长
5.悠久的农业文明与乡土情结
梁启超曾说：“欧洲国家，积市而成；中国国家，积乡而成。”
中国有着几千年的农业文明，中国人往往有很深厚的乡土情结，中国的乡村承载着农耕文明积淀的空间载体。
所以我们要思考的是中国的城镇化它不能单纯强调工业文明，不能用工业文明取代农业文明，而应该相互尊重，而应该实现农耕文明的传承以及和现代工业文明的互动，这是将来要面对的。
13亿人口的发展中国家实现城镇化，在人类历史上没有先例。
而且中国是复杂程度很高、多样地貌类型以及多民族的国家，因此我们在观察中国城市化的时候也可以看出来，它的模式、特征不一样，换句话说，多样性是一个特点。
2.半城市化
从统计上看，中国有60%人口生活在城市，但是其中有一部分人口处于半城市化，也就是在城市工作甚至在城市生活，但是他没有完成享受到一个城市市民应有的公共服务和权利，可以说是一种两栖的群体。
这样既带来社会的不公平，同时也把一个人的潜力抑制住了，所以也是需要解决的。
农民工：特殊两栖群体
-中国农民工数量达2.88亿，其中外出农民工有1.7亿，且呈稳步增长趋势
-“半城镇化”状态：“进不去的城市，回不来的乡村”，比还在农村的人口更具备在城镇定居的条件
引发的诸多社会问题
-农民工在社会保障、子女教育等领域难以享受市民待遇
-潜在的消费需求难以释放，城乡双重占地问题难以解决
-春运期间的巨大人口流动量、农村留守儿童、妇女、老人问题、等社会不稳定的隐患
3.政府主导型的城镇化
中国政府对中国城市化的影响以及它的主导力量非常强大，因为它掌握许多资源。
国家方针和区域政策深刻影响城镇化发展，例如计划经济时期的“先生产后生活”、“上山下乡”等，长期“严格控制大城市规模”，抑制城镇化发展。
而形式多样的区域政策（经济区、特区、新区等）对区域城镇化发展有直接促进作用，但也有部分地区的城镇化演变成“造城运动”。
政府掌握各种资源的支配权，对城镇化的方向、重点和速度具有重要调控作用。
这样的优点是具有较高的发展效率，但各级城镇发展受行政权力支配的严重制约（小城镇发展乏力为典型现象），市场的资源配置作用没有得到充分体现。
4.“三农”问题高度敏感条件下的城镇化
“三农”就是农业、农村和农民，城镇化过程中，一方面是城市的繁荣，另一方面是乡村的凋落，这是二元的结构带来的。
三农问题乃中国的根本问题
-“三农”问题对于国家繁荣与长治久安具有决定性意义。当前农民人口约5.6亿；即使城镇化率达70%，仍将有4亿多
-乡村空间的重构：随着城镇不断拓展建设边界，城市周边的农田不断被蚕食，征地矛盾不断。
中国的粮食安全具有世界意义
-中国6亿5千多万吨的粮食在全球粮食总产量中约占23.5%（2018年中国总人口约占全球18.4%）
-2011年全国进口粮食超过1.08亿吨，仍是世界上最大粮食进口国。国内粮食增产面临的水土资源、生态环境压力越来越大，粮食安全问题不容乐观
在将来我们不能忘却农村，更不能够放弃农村，因为农业是我们生存之本，我们不能给世界增加太多的粮食压力，一旦中国全部进口粮食，全世界的粮价就会涨。
所以尽可能我们自己解决吃饭问题，当然还有农民的改善，农村的复兴，这都是我们需要考虑的。
以上四点现实情况体现出来的是：
第一，中国城镇化虽然快，但是质量不高。
第二，中国的城镇化虽然快，但是它东西之间不平衡，另外发展也是不充分的。比如说农民工进城融入城市的进程太慢了，远远滞后于土地转换，我们管它叫化地不化人，在城镇化当中化地不化人。
第三，很多城市资源环境承载能力不足，面对的可持续发展的问题。
第四，城乡之间不是对流的，它是单向的，乡村的人往城市走，这样乡村就可能枯竭了。
我们唯一能走的是以人为本、生态优先、绿色发展的新型城镇化道路，因此十九大文件当中，把生态文明建设作为我们国家的基本方略。
概括地说，新型城镇化不是以地为本的城镇化，也不是以经济为本，而是以人为本的城镇化，一定要落到“人”。同时它应该是质量型、内涵型的城镇化，而不是数量型、速度型的城镇化。
新型城镇化的核心要义有很多内容，我们把它概括为：有效平衡好人地关系，以促进人的城镇化为核心，以高质量发展为导向，围绕着人的美好生活来发展。
我们一切发展都是围绕人，既包括让人尽快进入城市成为市民，成为享有各种权利的市民，同时要考虑公共服务的均等化，要推动人的全面发展，这是我们发展人的目的。
关于地，说的是土地问题、空间问题，这次的新型城镇化不仅仅着眼于城市，而是把城和乡作为总体统筹考虑，大概有六个方面的要点：
1.全国范围要对区域的城镇格局进行
以城市群为主体，全国有三个大的集聚区，这将会成为中国城镇化的主阵地。
还有十多个小的城市群，随后根据发展的阶段性特点又推出了都市圈，都市圈相当于发育的中级阶段，城市群是更高级的阶段。
未来的展望是到2030年城镇人口大约10亿，比现在增长3.4亿人口，也就是说，未来将有3.4亿人口进入到城市，其中进入城镇群地区占70%，这是体现城市群作为主体的策略。
当然最重要的是城市群一个是京津翼，现在由中央推动在开展协同发展，第二个是长三角城市群，也是中央非常关注，在推动它的一体化发展，还有一个是珠三角，粤港澳大湾区，推动合作共赢和发展。
2.开创生态环境建设
大家应该多关注中国的生态文明建设，它不只是一个理念，也不只是一个技术，它是一项制度安排。
我们现在特别强调，在城市规划设计的时候，一定要把生态优先、绿色发展的理念落到实处。
3.是开拓城市文化的新境界
中国提出在走向民族复兴的过程当中一定要坚持文化自信。
中国五千年文明的历程，我们有许许多多的宝贵积累，怎么样唤醒他们，与我们当今的生活发生关联，这是我们需要面对的。
4.构建空间治理的新秩序
这是在国土层面，过去中国不断在开发，使得整个国土空间失衡，通过多规合一，通过规划机构的改革，我们要重构空间治理的秩序，推动更高的治理水平。
城市是市民的生活家园，它不只是一个经济主战场，而是一个生活家园，怎么样把城市建设为一个让大家热爱的家园变得很重要，这是中国也要考虑的。
我们希望中国将来的城市应该追求伟大，但伟大不一定是规模大，伟大一定需要城市文化和资源，它才能够伟大。
6.振兴美丽富裕的新乡村
乡村是我们的本，中国的乡村和城市有着千丝万缕的关系，所以在我们推动城市化的时候不要忘记乡村，反过来要跟城市发生积极的互动，要让我们的乡村重新振兴。
2018年、2019年出台的推动城市化的任务当中，基本上延续这样一个思路，唯一有一个小小的改变，过去强调城市群的建设，现在根据发展阶段进一步聚焦了都市圈的工作推进。
图源：dp.pconline.com.cn
城市的主导价值要从过去重视生产转变为更加重视人们的生活，而城市里的人才是一个城市最宝贵的资产，也是推动城市持续发展的根本动力，城镇化发展的中期目标是为了实现人对美好生活的追求，我希望和规划界的各位同仁一起，为了我们人的更美好的生活而努力！
具体案例
杨保军、崔愷、汤姆 · 梅恩同做一个城市设计，你能学到什么？